Miera politizácie je na Slovensku najvyššia v celej EÚ, hovorí odborníčka
Čo je to politizácia? S týmto výrazom sa stretávame v mediálnom diskurze, ale tiež v akademickom prostredí. Kedy sa dá hovoriť, že ide o politizáciu? Aké druhy politizácia existujú? Docentka Katarína Staroňová z Ústavu verejnej politiky Fakulty sociálnych a ekonomických vied sa politizáciou a jej podobami zaoberá dlhodobo. Toto leto jej v spoluautorstve s významnými americkým, britskými a uruguajským vedcami (Guy Peters, Colinom Knox, Francisco Panizza a Conrado Ramos) vyšla vo vydavateľstve Edward Elgar Publishings publikácia Príručka politizácie a politickej patronáže ( Handbook of Politicization and Political Patronage), v ktorej sa snažili vytvoriť typológiu tohto javu a zmapovať ho v globálnom kontexte.
Publikácia, ktorá vám v júni vyšla v prestížnom vydavateľstve, má názov Príručka politizácie a politickej patronáže. Pre koho je určená a čomu sa v nej venujete?
Všeobecne takéto príručky či učebnice (handbooks), majú slúžiť ako studnice doterajšieho poznania v istej oblasti, snažia sa nanovo zadefinovať isté termíny, ich používanie, zostaviť typológiu. V našej knihe ide o pokus rozlíšiť, čo je politizácia a čo je patronáž, či sú to synonymá alebo nie, aké môžu mať formy, ako fungujú v rôznych krajinách.
Pozreli sme sa na to globálne, bola som pozvaná do širšieho tímu vedcov z celého sveta, mala som na starosti európsku časť. Kniha bude slúžiť študentom politológie, verejnej správy, medzinárodných vzťahov a všetkým, ktorí sa zaoberajú spravovaním a funkciami štátu, uvažujú nad tým, ako má fungovať.
Čo je princípom politizácie?
Tradične je politizácia chápaná ako zasahovanie politikov do výberu profesionálnych úradníkov v štátnej a verejnej správe, inými slovami nahrádzanie meritokratických kritérií kritériami politickej lojality či osobného prepojenia s politikmi. Ak chceme, aby v štátnej správe pracovali profesionáli, ktorí rozumejú tomu, čo robia, musia byť vyberaní na základe odbornosti v transparentnom výberovom konaní, ktoré pritiahne čo najviac kvalifikovaných uchádzačov. Následne najvyšší štátni úradníci a manažéri agentúr či štátnych firiem musia mať istú autonómiu v rozhodovaní, keďže je to ich profesionalita, odbornosť a skúsenosti, ktorým môžem dôverovať.
Pri skúmaní miery politizácie ide o to, akú veľkú kontrolu nad personálnymi otázkami a rozhodovaním úradníkov majú politici. Nechceme ani prílišnú moc úradníkov (keďže nedostali legitimitu robiť rozhodnutia v mene občanov a občianok) ani prílišnú moc politikov (keďže im chýba expertíza a skúsenosť úradníctva). Demokratické krajiny hľadajú tú správnu rovnováhu. Na jednej strane chceme mať autonómnu a odbornú štátnu správu. Ale zároveň chceme, aby volení politici boli zúčtovateľní za svoje rozhodnutia.
Ako by sa ideálne dalo dosiahnuť?
V prvom rade na akomkoľvek úradníckom poste (vrátane vysokých štátnych manažérov firiem či nezávislých úradov) musia byť profesionáli a ich odbornosť a prax je preverovaná meritokratickým výberovým konaním. Vybrať ich má transparentná výberová komisia, ktorá má vopred stanovené kritériá rozhodovania, vopred teda všetci vedia, ako má vyzerať odbornosť na určitej pozícii. Napríklad manažérske zručnosti, ak má riadiť celý úrad či štátnu firmu, alebo analytické zručnosti, ak má modelovať dosahy rozhodnutí. A samozrejme znalosť svojho odboru, v ktorom pôsobí, napr. vzdelávacia alebo kultúrna politika.
Aké riziká prináša dosadzovanie ľudí v štátnej správe bez výberového konania?
Dosadení ľudia sú lojálni voči tým, ktorí ich tam dostali. To je to nebezpečné, lebo častokrát lojálnosť (prípadne rodinkárstvo či kamarátšaft) je dôležitejšia než odbornosť. Ak časť ministerstva tvoria susedia z dediny ministra, či kamarátky z fitka ministerky, rozhodovanie nie je odborné a autonómne, ale podlieha vôli politika.
Aké sú dnešné podoby politizácie vo svete?
Rozoberám to v úvode našej publikácie, kde poukazujem na to, že aj vedci vo svete hovoria o rôznych typoch politizácie. Typická podoba je, keď politik priamo vstupuje do rozhodovacích procesov, do výberových konaní. Veľmi často sa v strednej a východnej Európe tiež objavuje niečo, čo sme nazvali štrukturálna politizácia. Vytvárajú sa nové inštitúcie na umiestnenie politických nominantov, napríklad nový úrad, ministerstvo, nové posty – ako v súčasnosti traja namiesto dvoch štátnych tajomníkov. Za chodu sa menia pravidlá hry (napr. požiadavky šité na „svojho“ kandidáta), čím si politici prispôsobujú formálne nastavenia svojim potrebám. Zmenia spôsob výberového konania, alebo vytvoria novú funkciu.
V západnej Európe pozorujeme úplne odlišné typy politizácie, tzv. administratívnu alebo funkčnú politizáciu. Napríklad vysokí štátni úradníci nadobúdajú politické zručnosti, ako je schopnosť „predať“ svoje odporúčania napr. koaličným partnerom či odkomunikovať ich médiám. Alebo vedci pozorovali, že úradníci majú sťažený prístup k politikom kvôli existujúcej vrstve politických poradcov. Čiže priame zasahovanie politikov do práce úradníkov v meritokratickom demokratickom svete nie je bežné.
Čo sa dá predstaviť si pod pojmom patronáž, ktorému sa tiež venujete v príručke?
Výraz patronáž pochádza z latinčiny – starovekom Ríme platilo, že patrón sa postará o svojich ľudí. Pri patronáži si politický nominant priamo dosadzuje svojich ľudí do funkcií, na úrady, kde by mala byť prvoradá odbornosť, nie politická príslušnosť. Pri nepotickom type patronáže ide o rodinných príslušníkov alebo priateľov, ak ide o stranícku patronáž, dosadzujú sa členovia alebo sympatizanti strany. Prináša to veľké riziko, že títo patrónovi lojálni ľudia sa dostanú k právomociam, ktoré umožnia tzv. vyciciavanie štátu. Tu najčastejšie ide o „firing and hiring“ – na to, aby som si dosadila svojich ľudí, musím vyhodiť tých, čo už v daných pozíciách sú. Bez ohľadu na ich výkon či profesionalitu. Dôležité je umiestniť „svojich“ za každú cenu.
Skúmali ste mieru politizácie v jednotlivých krajinách. Ako v tomto smere vyzerá Európa? Kde je miera politizácie najnižšia a najvyššia?
Univerzita v Göteborgu vo Švédsku zostavuje každé 2-3 roky celosvetový index kvality vládnutia (Quality of Government). Je to prieskum odborníkov, ktorí sa venujú danej problematike. Jedna z otázok sa týka politizácie a patronáže, zisťujú, ako majú politici možnosť vstupovať do výberového konania štátnej správe, ako vstupujú do rozhodovania a tak ďalej. Vyplýva z neho, že stredná a východná Európa je spolitizovanejšia oproti západnej Európe, Škandinávii a pobaltským krajinám. Slovensko spolu s Maďarskom sú na tom najhoršie v celej Európskej únii.
Ako sa to prejavuje?
Hĺbka a šírka záberu politizácie u nás je mimoriadne veľká. Fenomén výmeny vysokých štátnych úradníkov skúmam kvantitatívne od roku 2010, v polročných intervaloch sledujem obsadenosť pozícií, čiže mám pomerne presné dáta za posledných 15 rokov. Miera výmeny dosahuje u nás po voľbách na niektorých úradoch sto percent (generálni riaditelia). Anomáliou je, že post generálnych tajomníkov služobného úradu, čo je osoba, ktorá je zodpovedná za chod ministerstva po personálnej a technickej stránke, je politický. Sme jediná krajina v Európskej únii, kde je táto pozícia formálne politická funkcia, čo je veľmi nešťastné.
Ďalšou neštandardnou črtou pre Slovensko je, že politizácia nemusí byť len stranícka, ale je oveľa viac personálna. To znamená, že stačí aj personálna výmena ministra na to, aby sa vymenili vysokí štátni úradníci (hoci obaja sú z tej istej politickej strany), čo je katastrofálne pre chod a pamäť inštitúcie. Miera nedôvery v profesionalitu vlastných úradníkov je u nás extrémne vysoká. Zároveň nefunguje transparentnosť pri vyberaní poradcov ministrov. Ich zoznamy – a nieto ešte životopisy, ktoré by poukazovali na expertízu a dôvod ich zapojenia – nie sú verejne prístupné, prípadne formálne ministri ani žiadnych nemajú, hoci všetci vedia o šedých eminenciách v okolí ministra či ministerky. Verejnosť tak nemá informácie o tom, kto v skutočnosti radí ministrom (či dokonca riadi) a na základe akej odbornosti, dôkazov či poznania. To je pre zúčtovateľnosť a chod krajiny nebezpečné, lebo potom nevieme, ktoré siete majú aké prepojenie a kto vlastne rozhoduje.
V čom je hrozba?
Ak klesá transparentnosť, zvyšuje sa korupčné správanie a klesá kvalita služieb a výkon štátu. V konečnom dôsledku sa to prejaví v dôvere obyvateľov v inštitúcie a štát. Znižuje to pocit spokojnosti a šťastia zo života v tej krajine. Dochádza k nárastu populizmu a radikalizácii spoločnosti, lebo občania si povedia: štát nie je schopný riešiť moje problémy. To otvára dvere autokratizácii, konšpiráciám.
Kto by bol mohol byť pre nás modelom v rámci Európskej únie? Kde funguje politizácia v primeranej miere? Volení zástupcovia majú dostatočnú právomoc, ako riadiť štát, ale zároveň počúvajú odborníkov.
Samozrejme, ak politik chce robiť reformy, potrebuje okruh ľudí, na ktorých sa môže spoľahnúť. Malo by to však byť transparentné. Napríklad v pobaltských krajinách, Estónsku, Lotyšsku, Litve, ale aj v Čechách a v západnej Európe je štandardom, že zoznam poradcov je verejne dostupný aj so zdôvodnením, prečo nimi sú, čo je ich expertíza. Potom môže mať verejnosť dôveru v to, že minister sa obklopil odborníkmi, a nie konšpirátormi.
Aj v akademickom prostredí sa objavuje debata o politizácii. Čo je a čo nie je politizácia pri výučbe, vzdelávaní, obsadzovaní akademických pozícií, pri diskusiách s politikmi či o politicky výbušných témach na akademickej pôde. Zákon v tomto prípade len hovorí, že na pôde vysokých škôl je zakázaná priama propagácia politických strán. Ako to vidíte vy ako odborníčka na pojem politizácia?
V zásade to, čo platí v štátnej správe, platí aj v samospráve vysokých škôl. Máme autonómiu rozhodovania vysokých škôl a politizácia je čokoľvek, čo zasahuje do tejto autonómie. Zároveň si musíme chrániť základný pilier univerzít, akademickú slobodu. To znamená, že povinnosťou univerzity je umožniť diskusiu, aj keď sú témy kontroverzné, pálčivé a rezonujú aj v politike.
Myslím si, že by sme veľmi prísne mali nakresliť čiaru, pokiaľ ide o zasahovanie do právomoci rozhodovania univerzity. Aktívni politici a politickí nominanti nemajú byť v rozhodovacích orgánoch univerzity – mať exekutívnu funkciu, podpisovať rozhodnutia, byť v orgánoch ako je vedenie či akademický senát a ovplyvňovať tak rozhodovanie na fakulte či univerzite. Mali by sme sa vyhýbať akémukoľvek podozreniu z konfliktu záujmov. Aj keď ten človek ho reálne nemusí mať, zvonku to môže tak pôsobiť. A ak chceme aby akademická obec bola vnímaná ako autonómna a neutrálna, tak musíme urobiť všetko preto, aby aj zvonku bola tak vnímaná a vnútri taká naozaj bola.
Akademické pracovníci a pracovníčky majú odbornosť, ktorá by mohla byť na prospech v rozhodovaní politikov.
Byť poradcom je niečo iné, ako napríklad štátnym tajomníkom. Poradcovia nemajú exekutívnu právomoc, poskytujú informácie, ale sami nerozhodujú o ničom. V krajinách, ktoré som spomínala ako príklady dobrého fungovania systému poradcov, drvivá väčšina poradcov nie sú nominanti politických strán, ale naozaj odborníci častokrát z akademickej obce. Aj vo svete sa snažia vytvoriť rôzne schémy a štruktúry, aby sa vedecké poznanie dostalo aj do rozhodovania štátu. Vo Veľkej Británii existuje pozícia Scientific Officer, čo je akademik, ktorý sa stáva súčasťou štátnej správy. Jeho úlohou je rozumieť akademickému vedeckému jazyku, vyhľadávať čo najnovšie poznanie a pretaviť ho, aby sa dalo použiť v rozhodovaní. Ale sám nemá žiadnu exekutívnu funkciu.
Mali by sa teda pozývať politici a političky na akademickú pôdu?
Áno, ale mala by byť vždy zabezpečená diskusia. Nenechať ich rozprávať, čo oni sami chcú, ale zabezpečiť aj protistranu alebo aspoň možnosť klásť otázky. Akademická pôda je práve o diskusii, o formovaní názorov, argumentácii. Čokoľvek, o čom sa diskutuje, musí byť založené na dôkazoch. Študentov vychovávame, aby vedeli argumentovať na základe dôkazov a nie iba pocitov. Toto sa dá trénovať aj v diskusiách s politikmi.
Barbora Tancerová